Análisis del Tercer Informe del Presidente Peña: Seguridad Pública

En materia de seguridad pública los resultados de la administración del Presidente Peña son mixtos, hay avances en unos aspectos y estancamiento en otros.

La incidencia en algunos delitos ha bajado, pero la de otros se ha mantenido e incluso ha repuntado. Algunas entidades federativas y regiones del país que por su nivel de violencia eran consideradas “focos rojos” al final del sexenio anterior, ya no tienen tal condición. Pero en cambio hay otras entidades y regiones del país en donde la inseguridad se ha mantenido e incluso recrudecido.

El avance en la resolución de problemas estructurales de la seguridad pública, en particular la reforma de la policía, es mínimo. La impunidad persiste en elevados índices.

A continuación se presenta un sucinto panorama del estado de la seguridad pública a poco menos de la mitad de la administración del Presidente Peña, respecto a los siguientes puntos más relevantes del tema:

1) La política de seguridad pública de la presente administración.

2) La evolución de la incidencia delictiva.

3) La situación de los llamados “focos rojos” en la materia.

4) La problemática del proceso de reforma de la policía y la función de las Fuerzas Armadas como auxiliar ante la crisis de inseguridad.

5) Cambios en el gabinete de seguridad.

La política de seguridad pública de la presente administración.

Desde 2011, cuando todavía era gobernador del Estado de México, Enrique Peña manifestó su visión del problema de la inseguridad pública y principales propuestas para resolverlo.

Su principal línea de diagnóstico era que la inseguridad era resultado de la falta de oportunidades, que orillaba a delinquir a una parte de los afectados por la pobreza, la marginación y la desigualdad. Por ende la principal estrategia de seguridad pública consistía en –precisamente- aumentar las oportunidades con políticas “sociales”.

Tanto el diagnóstico como la política criminal no eran novedad, se trataba de una reformulación de estrategias basadas en la criminología socialista, que achacaba la inseguridad a las presuntas injusticias de la economía de mercado.

El problema de entrada es que la etiología de pobreza igual a crimen ha sido desacredita desde hace muchas décadas y las políticas que de ella se derivan no han tenido el menor éxito en reducir la criminalidad, pues difícilmente a partir de un diagnóstico falso pueden solucionarse los problemas.

Al comenzar la presente administración se definió la política de seguridad en la que destacaron los siguientes ejes:

Aumentar el gasto en programas de prevención del delito no basados en acciones coercitivas de la fuerza pública, sino en acciones orientadas a supuestamente inhibir la comisión de delitos mediante cursos de capacitación, creación de centros comunitarios, fomento de actividades culturales y deportivas, tratamiento de adicciones, becas y otros subsidios. A esto contribuirá también el crecimiento de la economía como consecuencia de las “reformas estructurales”.

• Creación de una fuerza policial denominada Gendarmería Nacional.

• Cambio en la política de comunicación social del gobierno, de tal suerte que la seguridad dejara de ser tema central.

Cabe comenzar por este último. La idea en el gobierno del Presidente Peña es que el énfasis de su predecesor en el tema de la seguridad pública había restado importancia a los temas decisivos sobre el desarrollo del país. Pero en realidad la seguridad no fue un tema que la administración considerara prioritario, aunque esta concepción original debió modificarse ante el agravamiento de la situación en Michoacán, Guerrero, Tamaulipas, Morelos y Estado de México.

Respecto al programa de “prevención social del delito” que viene desde la administración anterior, el gasto público destinado en 2011 fue de 395 millones de pesos; en 2012 subió a 853 millones de pesos; en 2013 se disparó a 2,500 millones de pesos y en 2014 fue de 2,595 millones de pesos. En 2015 se habría producido una reducción del 32% con relación a 2014.

Pese a todo este enorme gasto del dinero de los contribuyentes no se ha ofrecido la menor evidencia de que estas erogaciones hayan contribuido a disminuir la incidencia delictiva, para ya no hablar de una demostración sistemática y exhaustiva –esto es, científica- de la supuesta eficacia del programa. Pero se porfía en este gasto por dogmatismo.

Desde que se anunció la creación de la Gendarmería Nacional hasta su puesta en marcha en agosto de 2014, el gobierno no fue claro ni de la justificación de una nueva fuerza policial más (cuando que ya existía la Policía Federal) ni de sus funciones. Al parecer la noción original es que con el tiempo este nuevo cuerpo devendría en una policía nacional. Una opción intermedia es que cumpliera la tarea de seguridad pública en municipios rurales que o no cuentan con policía o la policía es muy débil.

Poco antes de la entrada en operaciones de la Gendarmería Nacional todavía se contemplaba la posibilidad que fuera un cuerpo para intervenir ante crisis de seguridad, ahí en donde las policías locales hubieran sido rebasadas por el crimen organizado o alguna otra amenaza. Al final quedó como una división más de la Policía Federal con cinco mil agentes, especializada en la protección de “cadenas productivas”. Pero a la fecha no ha demostrado que haya hecho una contribución relevante a la seguridad pública.

Al principio de la administración existía la intención de recurrir al Ejército lo menos que fuera posible, pero esta intención se fue abandonando ante el empeoramiento de los “focos rojos” (Michoacán, Tamaulipas, Guerrero) o la aparición de nuevos focos rojos (Jalisco).

Una de las mayores omisiones en la política de seguridad de la presente administración ha sido el tema de la impunidad y no se trata de la referente a las violaciones a derechos humanos o de actos de corrupción, sino en general respecto a todos los delitos.

En México en promedio por cada 100 delitos que se denuncian sólo en 6 los responsables son detenidos, acusados, sentenciados y condenados. Respecto al delito de homicidio doloso la tasa de castigo es del 18% (sólo 18 de cada 100 asesinatos se castiga) mientras que hacia 2005 la tasa era de 44% (la media internacional es de más de 50%).

Esto es resultado de que la mayoría de los delitos denunciados en realidad no se investigan. Cuando hay investigación y los delincuentes no fueron detenidos en flagrancia, en parte de los casos se logra establecer la identidad de estos y entonces se solicitan órdenes de aprehensión a los jueces para poder detener y acusar a los presuntos responsables.

Más de 100 mil órdenes de aprehensión se generan cada año, pero la mayoría no se ejecuta. De este modo se ha acumulado un rezago de cientos de miles de órdenes de aprehensión sin ejecutar.

Mientras mayor es la impunidad, mayor es el delito. Ahí donde la impunidad es baja el delito, también, pues el castigo tiene los efectos de incapacitar y disuadir a los delincuentes.

Pero el lograr un abatimiento de la impunidad es algo que la actual administración ha olvidado por completo.

La evolución de la incidencia delictiva.

En su campaña electoral el ahora presidente Enrique Peña tuvo el mérito de fijarse como meta la reducción de en al menos el 50% la incidencia de tres delitos: homicidio doloso, secuestro y extorsión. Y es un mérito porque una de las claves para solucionar el problema de la inseguridad es precisamente el fijarse metas a cumplirse en plazos perentorios y cuyo incumplimiento tenga consecuencias para los responsables, así sean puramente políticas.

El problema es que el propio gobierno federal no fue capaz de operar un compromiso equivalente en los demás niveles de gobierno en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El Secretario de Gobernación ha dicho que bajo la administración del Presidente Peña los homicidios han bajado 27%. En realidad si se comparan las cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática de 2012 con las de 2014 la baja fue 24%. Respecto a 2015 aún no hay información completa pues el año no termina, pero según las cifras oficiales los homicidios en los siete primeros meses de este año habrían aumentado en un 3% en comparación con los siete primeros meses del año anterior.

Pero una reducción de un 22% de los homicidios cuando aún no se completa la primera mitad del sexenio podría indicar que la meta se está cumpliendo y que la meta final del 50% no está lejana. Es obvio que los homicidios han bajado sustancialmente en estados como Chihuahua, Durango o Coahuila, que fueron duramente golpeados por la violencia de los grupos criminales.

Respecto al delito de secuestro la incidencia pasó de 1,418 en 2012 a 1,698 en 2013, según cifras del Sistema Nacional de Seguridad Pública, lo cual significó un incremento del 20%. Por esta razón el Presidente Peña decidió crear la Coordinación Nacional Anti-Secuestro, al frente de la cual designo al Licenciando Renato Sales Heredia.

En 2014, según cifras oficiales los plagios bajaron a 1,395, lo que indicaría una ligera reducción de poco menos del 2% con relación a 2012. Pero estas cifras oficiales son incompletas, pues no consideran los secuestros denunciados ante la Procuraduría General de la República ni los plagios que corresponden a víctimas rescatadas por el Ejército, la Marina y la Policía Federal.

Si se consideran los datos de todas estas fuentes, en realidad en 2012 hubo 4,696 secuestros y en 2014 hubo 5,152, es decir los secuestros en lugar de bajar subieron en casi un 10% entre 2012 y 2014.

Si se consideran las cifras oficiales de secuestros, basadas únicamente en los datos reportados por las procuradurías de las entidades federativas al Sistema Nacional de Seguridad Pública y correspondientes a los siete primeros meses de 2015 y se estima un comportamiento igual para el resto del año, entonces para diciembre de 2015 podría haber 24% menos secuestros que en diciembre de 2012.

Pero estas cifras, como hemos dicho son incompletas. Es probable que respecto a 2015 simplemente no podamos saber con precisión en qué medida bajaron los secuestros y por una razón: desde julio de 2014 y hasta la fecha han bajado las cifras de víctimas de secuestro rescatadas por las Fuerzas Armadas.

¿Por qué? Porque las Fuerzas Armadas tratan de ya no participar en operaciones de rescate luego de que en junio de 2014, en uno de esos operativos, unos soldados actuaron de modo criminal y asesinaron a los secuestradores que habían capturado. Esta es la principal consecuencia del linchamiento político que se hizo del Ejército por los crímenes de unos pocos de sus integrantes.

De cualquier modo y considerando que las cifras de secuestro de las otras fuentes de información (PGR, Policía Federal y Fuerzas Armadas) se comportan de manera similar a las cifras del Sistema Nacional de Seguridad Pública (que provienen de las procuradurías de justicia de las entidades federativas), lo más probable es que en 2015 la incidencia real de secuestro presente una disminución de al menos el 24% con relación a 2012, lo cual es una buena noticia por supuesto: a mitad del sexenio se estaría cumpliendo la mitad de la meta de reducción.

Respecto al delito de extorsión según el Sistema Nacional de Seguridad Pública hubo 7,284 en 2012 y la cifra subió a 8,196 en 2013 para bajar a 5,773 en 2014. En los primeros siete meses de 2015 se han registrado 3,053 extorsiones y si esta tendencia se mantiene entonces el presente año cerraría con 5,234, aproximadamente, cifra un 31% inferior a la de 2012.

Pero las cifras oficiales sobre extorsión no son confiables. Las 5,773 extorsiones supuestamente habidas en 2014 en todo el país, según cifras oficiales, son cuando mucho la décima parte de las habidas sólo en el estado de Tamaulipas.

Frente a la cifra oficial de 8,196 extorsiones en 2013 tenemos que, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública del INEGI, en realidad hubo 7,794,040 en todo el país, esto es, 950 veces más.

No hay datos todavía de las encuestas de victimización respecto a 2014, pero si comparamos las 7,794,040 extorsiones realmente habidas en el país en 2013 con las 4,380,496 habidas en 2011, entonces este delito en dos años tuvo un crecimiento del 78%.

Asimismo según cifras oficiales en 2013 hubo 96,240 robos con y sin violencia en contra de transeúntes, pero según la encuesta del INEGI en realidad hubo 9,787,891, es decir, 101 veces más.

Pero si comparamos los 9,787,891 robos con y sin violencia en contra de transeúntes realmente habidos en el país en 2013 con los 6,479,478 habidos en 2011, entonces este delito en dos años tuvo un crecimiento del 51%.

Y misma situación se presenta con otras modalidades de robo y con el fraude y las lesiones.

La situación de los llamados “focos rojos” en la materia.

La ola de violencia desatada por los grupos criminales a partir de 2008 golpeó con especial dureza los estados de Chihuahua, Sinaloa, Baja California, Tamaulipas, Coahuila, Durango, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Veracruz y Jalisco. Asimismo algunas regiones como La Laguna y varias ciudades vieron incrementados sus niveles como nunca antes en tiempos de paz.

En 2011 de las 50 ciudades más violentas del mundo 12 fueron mexicanas y de ellas cinco figuraron entre los 10 primeros lugares. Ciudad Juárez durante tres años consecutivos (2008 a 2010) fue la ciudad más violenta del mundo.

En 2011 la violencia – la tasa de homicidios- alcanzó su punto más alto para empezar a declinar en los últimos meses de ese año. Desde entonces y con algunos repuntes coyunturales esa ha sido la tendencia hasta la fecha.

El 90% de las víctimas de la ola de violencia eran personas vinculadas a los grupos criminales, un 5% servidores públicos y 5% personas inocentes completamente ajenas al crimen organizado. Pero ese 90% de víctimas vinculadas a los grupos criminales, la gran mayoría (un 70%) no murieron en enfrentamientos, sino que fueron ejecutadas sin que opusieran resistencia.

A la fecha han dejado de ser focos rojos de violencia los estados de Chihuahua, Baja California, Coahuila, Durango, Michoacán, Nayarit y Veracruz, aunque aún sus tasas de homicidio no retornan al nivel previo a 2008. Podríamos decir que su situación corresponde a focos naranja (entre amarillo y rojo).

En cambio se han mantenido como focos rojos Tamaulipas y Guerrero y se ha añadido Jalisco. En este último la violencia ha recrudecido por la acción del grupo criminal Cartel de Jalisco Nueva Generación, que a partir de 2013 atentó contra gobernantes locales y el 1 de mayo de 2015 se enfrentó con fuerzas federales, derribó un helicóptero militar y causó la muerte de sus 15 ocupantes, entre soldados y policías federales.

Respecto a la baja de los homicidios dolosos, como consecuencia de la baja de las ejecuciones y enfrentamientos de los grupos criminales, no existe evidencia suficiente que respalde la aseveración de que la disminución de la violencia homicida sea resultado de las acciones de los gobiernos. La baja de esa violencia más bien parece resultado de que unos grupos criminales se impusieron sobre sus rivales, los barrieron y nulificaron o disminuyeron su capacidad de combate. Las acciones gubernamentales si jugaron un papel fue secundario.

Pero la violencia de los grupos criminales no se limitó a matanzas entre ellos con “bajas colaterales”. La mayoría de ellos se orientó a utilizar su capacidad de violencia no sólo para controlar el narcotráfico y disputar rutas, plazas y mercados a sus rivales, sino para cometer abusos en contra de la población, para apoderarse de una fracción creciente de las rentas generadas por los productores de la riqueza mediante extorsión, secuestros, despojos y robos sistemáticos y a gran escala.

Los casos en los que este expolio adquirió alcances masivos y generalizados fueron los de Michoacán, Tamaulipas y Guerrero. Pero también en los municipios de Cancún, Solidaridad y Tulum hay un cobro generalizado de derecho de piso contra comerciantes y prestadores de servicios al igual que en algunos de los estados de México y de Morelos.

Salvo por lo que hace al caso de Michoacán, esta situación no ha cambiado sino que ha empeorado. El gobierno federal ha mostrado escasa voluntad política para erradicar el expolio contra la población de los grupos criminales, mientras que muchas autoridades locales están coludidas con ellos.

En buena medida existe una suerte de tolerancia ante los grupos criminales que disputan los monopolios del Estado sobre la violencia y las exacciones.

La problemática del proceso de reforma de la policía y la función de las Fuerzas Armadas.

En 1996, con la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se emprendió un proceso de reforma de las corporaciones policiales en México, el cual está lejos de haber concluido. En el plano formal ni siquiera se ha podido completar la evaluación de todos los agentes y la depuración de aquellos que o no son aptos o no son dignos de confianza.

Pero en el plano no formal, la evidencia de que la reforma policial está lejos de su fin es que decenas de miles de soldados han tenido que ser movilizados para reforzar las tareas de seguridad, porque las corporaciones locales son débiles frente a los grupos criminales o están a su servicio.

La participación castrense tenía que haber sido extraordinaria y breve, pues la seguridad pública no es responsabilidad de las Fuerzas Armadas, se ha convertido en ordinaria y no tiene para cuando terminar. Los gobernantes locales simplemente se han desentendido de sus obligaciones y el gobierno federal hace poco para presionarlos a fin de que no las eludan y los militares puedan regresar a sus cuarteles.

Esta larga y masiva presencia castrense ha causado un gran desgaste de las Fuerzas Armadas. Su exposición ha dado lugar a acusaciones de graves violaciones a derechos humanos, algunos de las cuales son ciertas, como la ejecución extrajudicial de 15 secuestradores en el municipio de Tlatlaya, Estado de México, en junio de 2014. Pero a partir de estos casos pretender que ese es el patrón regular de conducta de las Fuerzas Armadas, más que una exageración es una calumnia.

El mayor avance que se ha dado en el gobierno federal al respecto es la propuesta, formulada en noviembre de 2014, de -dada su debilidad- desaparecer las policías municipales para dar lugar a 32 estatales. Pero el gobierno del Presidente Peña no ha insistido en ello de la misma manera en que lo hizo con relación a otras propuestas que le fueron aprobadas.

Previsiblemente continuarán y se acentuara el desgate de las Fuerzas Armadas, la última línea de defensa ante las amenazas a la seguridad del país.

Cambios en el gabinete de seguridad.

Tras la escandalosa fuga del capo Joaquín Guzmán, era obligada la destitución de Monte Alejando Rubido como Comisionado Nacional de Seguridad.

En su lugar fue designado Renato Sales Heredia, un servidor público eficaz y honesto, que se ganó el cargo por su desempeño como Coordinador Nacional Anti-Secuestro. Él ha mostrado compromiso con las víctimas del delito y apertura ante la sociedad civil.

Su arribo al cargo representa una oportunidad para avances sustanciales en la recuperación de la seguridad en el país, pero enfrenta los siguientes desafíos:

1) Cumplir la meta que el Presidente Enrique Peña se fijó cuando aún era candidato presidencial de reducir en un 50% la incidencia de homicidio doloso, secuestro y extorsión, para la cual es indispensable que las autoridades locales asuman un compromiso equivalente en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública. El mismo debe extenderse a otros delitos y debería considerar la cifra oculta y no sólo las cifras oficiales.

2) Lograr un acuerdo similar de los integrantes del Sistema para abatir la impunidad y para acabar con el rezago en la ejecución de cientos de miles de órdenes de aprehensión. Esto haría una contribución decisiva a la baja del delito.

3) Erradicar a las milicias privadas de los grupos criminales y a su expolio sobre la población particularmente en los estados de Tamaulipas, Guerrero, Jalisco, Veracruz, México y Quintana Roo.

4) Concretar la reforma de las policías locales de tal suerte que antes de que concluya la presente administración las Fuerzas Armadas retornen a sus actividades ordinarias.

5) Depurar de toda la nefasta herencia de Genaro García Luna a todos los organismos que dependen de la Comisión Nacional de Seguridad.

Estos son los cambios que desde la sociedad civil debemos apoyar.

El mensaje del informe

En el mensaje que el Presidente dio a la nación el 2 de septiembre, con motivo de la presentación de su III informe de gobierno, se aludió el tema de la seguridad para referir los logros tenidos en la reducción de los homicidios dolosos, secuestros y extorsiones.

El titular del ejecutivo expresó:

Hoy, es un hecho que la violencia está disminuyendo en México.

Como ha informado el INEGI, en 2014 el número de homicidios fue 24.3% menor al de 2012, y 27.7% inferior al de 2011.

De esta forma, la Tasa de Homicidios por cada 100 mil habitantes se ha reducido, de 22.1 en 2012, a 16.4 en 2014.

En diversas regiones, la tranquilidad está volviendo gradualmente a las calles y localidades.

En este mismo periodo, el número de homicidios en las entidades fronterizas del norte se redujo 41.6%.

En estos dos años, 8 estados del país lograron disminuir los homicidios en más de 40%.

Sobresalen Nuevo León, con una baja de 69.8%; Durango, con 63.6%; o Coahuila, en donde se redujeron 62%.

La mayoría de los delitos de alto impacto también ha disminuido en la primera mitad de la administración.

Entre 2012 y 2014, el Robo se redujo 13.6%, y las denuncias por Extorsión decrecieron 20.7%.

En el caso del secuestro, éste aumentó entre 2012 y 2013, lo que nos llevó a establecer la Estrategia Nacional Antisecuestro. Con ella, en los primeros siete meses de 2015, las denuncias por secuestro han bajado 30.1%, respecto al mismo periodo de 2014.

Es importante referir que la incidencia de este delito, ya se encuentra por debajo del nivel de 2012.

De lo expresado por el Presidente cabe precisar que el descenso en los delitos de robo y extorsión se basa en datos oficiales conforme a averiguaciones previas iniciadas a partir de denuncias, pero como ya se explicó los datos oficiales de estos delitos no representan sino una pequeña parte de la realidad de la incidencia criminal.

En defensa de su programa de “prevención social del delito” el Presidente expresó:

Para atender las causas del delito, hemos puesto en marcha un esfuerzo nacional de prevención social de la violencia y la delincuencia.

En los municipios de más de 100 mil habitantes, donde operan estos esfuerzos de prevención, los homicidios se han reducido 35%; esto es, 4 veces lo que han disminuido en otros municipios, en donde aún no se aplica este programa.

Pero esta afirmación no tiene sustento y baste citar un solo ejemplo: Acapulco. Este es uno de los municipios en donde más dinero se ha gastado en “prevención social de delito” y pese a ello sigue siendo la tercera ciudad más violenta del mundo. En 2015 se gastó todavía más dinero y eso no impidió un repunte de los homicidios, lo secuestros y las extorsiones.

Por lo que hace a los pendientes el informe elude el tema de la seguridad cuando en la medida número uno de las diez anunciadas por el presidente se incluye la promoción de “las reformas constitucionales para fortalecer las instituciones de seguridad pública locales y redefinir el sistema de competencias en materia penal”. Esto alude a la propuesta presidencial, formulada en noviembre de 2014 para desaparecer las policías municipales para crear 32 policías estatales.

Perspectivas

En el informe presidencial son de destacar las siguientes omisiones:

• El problema de la impunidad.

• El que las cifras oficiales, si bien no en el caso de homicidios y parcialmente de secuestro, no reflejan la realidad de la incidencia delictiva, sobre todo respecto a extorsión y robo con violencia.

• La persistencia de los focos rojos de Tamaulipas, Guerrero y zonas del Estado de México, Veracruz y Quintana Roo, además de que el estado de Jalisco ha adquirido la misma condición.

• La persistencia de las milicias privadas de los grupos criminales y sus prácticas de expolio en los estados y zonas antes señalados.

• El que el despliegue de fuerzas federales en esos estados y regiones no ha significado una mejora de la situación.

• El rezago en la reforma de la policía, la cual no ha podido ser completada a casi 20 años de iniciada.

• Por ende el que no exista un cronograma para el retorno gradual de las Fuerzas Armadas a sus funciones ordinarias, lo que ha significado un creciente desgaste del Ejército y la Marina.

Estas omisiones lo que revelan es que el gobierno del Presidente Peña considera que no hay que variar la estrategia de seguridad hasta ahora, porque supuestamente se ha probado eficaz. Es decir se pretende continuar con el programa de “prevención social del delito” por más que sea completamente inútil, con el despliegue de fuerzas federales como hasta ahora y una participación del Ejército sin plazo de conclusión.

Pero eso también significa que permanezcan los elevados niveles de impunidad, que las cifras oficiales no reflejen la realidad de la incidencia (con la excepción de homicidio y secuestro), que los grupos criminales sigan sometiendo a expolio a amplios sectores de la población y persistan elevados niveles de violencia en Guerrero y Tamaulipas.

Ante este panorama corresponde a la sociedad civil continuar insistiendo en los temas que el gobierno federal omite.

Lic. José Antonio Ortega Sánchez
Presidente del Consejo Ciudadano para la
Seguridad Pública y la Justicia Penal, A. C.